ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ІНФОРМАЦІЙНИЙ ЛИСТ

26.05.2010 N 753/11/13-10
Адміністративним судам України

Про розв'язання спорів, що виникають з відносин публічної служби

(підготовлено на підставі аналізу вивчення та узагальнення причин скасування Верховним Судом України судових рішень Вищого адміністративного суду України, переглянутих за винятковими обставинами у 2009 році)

Аналізуючи рішення Верховного Суду України, ухвалені у 2009 році з питань публічної служби, варто пам'ятати, що законодавство про публічну службу наразі є розрізненим, не уніфікованим, перебуває на стадії розвитку. Відтак відсутні єдині підстави припинення публічної служби.

Розглядаючи спори щодо звільнення публічних службовців, суди мають враховувати правову позицію Верховного Суду України, викладену у справі за позовом гр. Ж. до Президента України про скасування Указу Президента України стосовно звільнення та поновлення на посаді, яка полягає у тому, що під час вирішення спорів зазначеної категорії пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

Тому, якщо у спеціальному законі (Закони України "Про міліцію", "Про Кабінет Міністрів України" тощо) не передбачено або прямо заборонено застосування норм трудового законодавства, то особа може бути звільнена виключно з підстав передбачених цими законами. В той же час, ряд спеціальних законів (Закони України "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування" та ін.) передбачають можливість поширення на службові відносини трудового законодавства. У зв'язку з цим, судам необхідно виходити з того, що підстави припинення служби у такому випадку діляться на загальні, передбачені Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП), та спеціальні, передбачені відповідними спеціальними законами України.

До загальних підстав звільнення державних службовців належать підстави, передбачені статтею 36 КЗпП : угода сторін; закінчення строку (підпункти 2 і 3 статті 23), крім випадків, коли відносини фактично тривають і жодна із сторін не поставила вимоги про їх припинення; призов або вступ працівника на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу; розірвання договору з ініціативи працівника (статті 38, 39), з ініціативи керівника державного органу (статті 40, 41) або на вимогу профспілкового чи іншого уповноваженого на представництво трудовим колективом органу (стаття 45); переведення службовця, за його згодою, в інший державний орган, в установу, організацію або перехід на виборну посаду; відмова службовця від переведення на роботу в іншу місцевість разом із державним органом, установою, організацією, а також відмова від продовження роботи у зв'язку із зміною істотних умов праці; набрання законної сили вироком суду, яким службовця засуджено (крім випадків умовного засудження і відстрочки виконання вироку) до позбавлення волі, виправних робіт не за місцем роботи або до іншого покарання, яке виключає можливість продовження цієї роботи; підстави, передбачені контрактом.

Із наведених вище підстав щодо публічних службовців найчастіше застосовуються такі: розірвання трудового договору з ініціативи службовця (статті 38, 39), з ініціативи керівника державного органу (статті 40, 41).

Спеціальні підстави припинення державної служби містяться у статті 30 Закону України "Про державну службу":

1) порушення умов реалізації права на державну службу;
2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог;
3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби;
4) відставка державних службовців, які займають посади першої або другої категорії;
5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі;
6) відмова державного службовця від прийняття або порушення присяги;
7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів.

Аналогічний перелік міститься в статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", крім випадків порушення присяги службовця.

У результаті вивчення судової практики встановлено, що найбільшу кількість справ цієї категорії становлять справи з приводу визначення підстав, згідно з якими припиняється проходження публічної служби.

I. Звільнення публічного службовця за ініціативою публічного органу

1.1. Звільнення публічного службовця внаслідок ліквідації чи реорганізації публічного органу

Питання припинення публічної служби внаслідок ліквідації публічного органу нормами спеціальних законів не врегульовані. Тому, з дотриманням вищенаведеного правила, при розгляді справ вказаної категорії застосуванню підлягають норми Кодексу законів про працю України.

За змістом пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 статті 40 КЗпП, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу (частина друга статті 40 КЗпП).

Згідно з частиною другою статті 36 цього Кодексу зміна підпорядкованості підприємства, установи, організації не припиняє дії трудового договору.

Частиною третьою цієї статті встановлено, що у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.

Скасовуючи постанову Вищого адміністративного суду України від 9 квітня 2009 року, прийняту у справі за позовом гр. П. до Державної митної служби України про визнання протиправними та скасування наказів щодо його звільнення у зв'язку з ліквідацією митного поста "Рава-Руська" Західної регіональної митниці Верховний Суд України(1) зазначає, що касаційний суд, відмовляючи у позовних вимогах, не мотивував незастосування частини другої статті 40 КЗпП, відповідно до якої звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу, у випадку ліквідації юридичної особи публічного права.

(1) Постанова Верховного Суду України від 22 вересня 2009 року

Крім того, касаційний суд, скасовуючи рішення попередніх судів та ухвалюючи нове рішення, як і суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи наявність чи відсутність факту ліквідації юридичної особи публічного права, виходили з положень Цивільного кодексу України.

Водночас, як встановлено частиною третьою статті 81 Цивільного кодексу України, цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Отже, розглядаючи справи про звільнення публічного службовця з посади у зв'язку з ліквідацією публічної установи, суди повинні, по-перше, перевірити наявність чи відсутність факту ліквідації юридичної особи публічного права згідно з Конституцією України та чинним законодавством, по-друге, встановити, чи вжито адміністрацією публічного органу всіх зусиль для переміщення або переведення публічного службовця, чи іншого його працевлаштування, як це прямо передбачено частиною другою статті 40 КЗпП.

1.2. Звільнення публічного службовця у зв'язку зі скороченням штатної чисельності юридичної особи публічного права

Як зазначалось вище, пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом також внаслідок скорочення чисельності або штату працівників.

При скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України (стаття 42 КЗпП).

У той же час, правовідносини, що виникають при звільненні публічного службовця в зв'язку зі скороченням штатів юридичної особи, за наявності спеціального законодавства, регулюються останнім.

Так, задовольняючи позов у частині поновлення гр. В. на посаді старшого оперуповноваженого з особливо важливих справ управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Одеській області, суди першої, апеляційної та касаційної інстанцій виходили з того, що Державною податковою адміністрацією було порушено норми трудового законодавства України, які регулюють припинення трудових відносин, а саме статей 40, 42, 49-2 КЗпП.

Зокрема, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 19 лютого 2009 року), залишаючи касаційну скаргу Державної податкової адміністрації в Одеській області без задоволення, виходив з того, що вказаною юридичною особою було порушено норми статті 42 КЗпП, яка передбачає переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, та статті 49-2 цього Кодексу, яка передбачає порядок вивільнення працівників, оскільки було порушено переважне право гр. В. на залишення на роботі або його переведення на іншу роботу, враховуючи при цьому, що при скороченні штатів не всі працівники підрозділу, в якому проходив службу позивач, були звільнені за скороченням штатів.

Обґрунтовуючи свою правову позицію, Вищий адміністративний суд України вказує, що порядок проходження служби осіб начальницького складу податкової міліції регулюється таким спеціальним законодавством:

Законом України "Про державну податкову службу";
Законом України "Про міліцію";
Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року N 114.

Проте вищезазначеними нормативно-правовими актами не врегульовано правовідносини щодо порядку вирішення питань про переважне залишення на службі осіб начальницького складу податкової міліції під час скорочення штатів.

За таких обставин (якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин) Вищий адміністративний суд України дійшов висновку про застосування відповідно до частини сьомої статті 9 КАС статей 40, 42, 49-2 КЗпП як закону, що регулює подібні правовідносини.

Однак Верховний Суд України(2), скасовуючи вищевказану ухвалу Вищого адміністративного суду України, вказав на помилковість позиції попередніх судових інстанцій.

(2) Постанова Верховного Суду України від 13 жовтня 2009 року

Так, Верховний Суд України вказує, що норми КЗпП не можуть бути застосовані, оскільки відповідно до статті 3 цього Кодексу він регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, організацій, установ незалежно від форми власності і на спірні правовідносини не поширюється.

Правовідносини, що виникають при звільненні публічного службовця у зв'язку зі скороченням штатів юридичної особи, регулюються спеціальним законодавством. Зокрема, згідно з частиною першою статті 24 Закону України "Про державну податкову службу" особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ. Розділом VII Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР передбачено звільнення зі служби, зокрема, через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.

Отже, це означає, що звільнення зі служби осіб податкової міліції з підстав скорочення штатів врегульовано спеціальним законодавством, а не нормами КЗпП, тобто судам необхідно перевіряти, чи була можливість у відповідача використати публічного службовця в подальшому на службі, як то передбачено Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року N 114, із змінами, внесеними згідно з постановою КМ N 624 від 09.07.2008.

1.3. Звільнення публічного службовця у зв'язку з виникненням обставин, що перешкоджають перебуванню службовця на публічній службі

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про державну службу" державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Відповідно до пункту 5 статті 30 Закону України "Про державну службу", крім загальних підстав, передбачених КЗпП, державна служба припиняється у разі виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону).

Статтею 12 Закону України "Про державну службу" передбачено обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу і, зокрема, зазначено, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади.

Розглядаючи справи вказаної категорії, важливо, зокрема, з'ясувати, чи належить відповідно до чинного законодавства особа до таких, що мають судимість.

Скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20 березня 2009 року, Верховний Суд України(3) звертає увагу, що винесення проти публічного (державного) службовця обвинувального вироку за вчинення ним умисного діяння з використанням службового становища ще не є безумовною підставою для припинення публічної служби.

(3) Постанова Верховного Суду України від 20 жовтня 2009 року

Відповідно до частини першої статті 88 Кримінального кодексу України особа визнається такою, що має судимість, з дня набрання законної сили обвинувальним вироком і до погашення або зняття судимості. Особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання або звільнені від покарання чи такі, що відбули покарання за діяння, злочинність і караність якого усунута законом, визнаються такими, що не мають судимості (частина третя зазначеної статті).

Частиною другою статті 86 Кримінального кодексу України передбачено, що законом про амністію особи, які вчинили злочин, можуть бути повністю або частково звільнені від кримінальної відповідальності чи від покарання.

Тобто, з урахуванням викладеного, публічні службовці, котрі звільнені від покарання та яким покарання судом призначається, але у вироку постановляється про його остаточне і безумовне невиконання, визнаються такими, що не мають судимості, а тому підстав для їх звільнення з публічної служби за пунктом 5 статті 30 Закону України "Про державну службу" немає.

II. Припинення повноважень публічних службовців згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється за принципом поєднання місцевих і державних інтересів. Завданням служби в органах місцевого самоврядування є реалізація як власних повноважень місцевого самоврядування, так і делегованих державою повноважень. У будь-якому разі очевидно, що службу в органах місцевого самоврядування і державну службу необхідно розглядати як два рівнопорядкові види публічної служби.

Після прийняття у 1997 році Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дія Закону України "Про державну службу" була поширена на посадових осіб органів місцевого самоврядування. Але така позиція не відображала специфіки і автономності служби в органах місцевого самоврядування, тому 7 червня 2001 року був прийнятий Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

При встановленні умов і порядку призначення, проходження і припинення служби в органах місцевого самоврядування, як правило, використовується та ж правова база, що й при регулюванні відповідних питань стосовно державних службовців.

У той же час деякими особливостями характеризуються підстави припинення повноважень голів сільських, селищних, міських рад.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 42 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон N 280/97-ВР) встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених цим Законом.

Згідно з частиною другою статті 79 Закону N 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Зі змісту статті 46 цього Закону вбачається, що сільська, селищна, міська ради проводить свою роботу сесійно. Першу сесію сільської, селищної, міської ради скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Наступні сесії ради скликаються сільським, селищним, міським головою (частина четверта). Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць (частина п'ята). У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови або неможливості його скликати сесію ради вона скликається секретарем цієї ради (частина шоста).

Зі змісту останньої норми вбачається, що без доручення сільського, селищного, міського голови секретар цієї ради скликає сесію лише у випадках: якщо сільський, селищний, міський голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті (сесію сільської, селищної, міської ради має бути скликано за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради), або якщо голова не скликає сесію у строки, передбачені цим Законом, зокрема і з поважних причин.

Рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина дев'ята, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Таким чином, порушення вищевикладеного порядку скликання сесії сільської, селищної або міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії призводить до прийняття протиправних рішень. Такого висновку, зокрема, дійшов Верховний Суд України(4), скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України від 19 листопада 2008 року та зазначивши, що оскільки суду першої інстанції доказів відмови (ухилення) головою сільської ради від скликання сесії Ради у двотижневий строк або неможливості її скликання головою відповідачем не надано, то висновок цього суду про те, що 4-е засідання 3-ї сесії 5-го демократичного скликання Ради скликано не уповноваженою особою, всупереч вимогам Закону N 280/97-ВР та Регламенту Ради, є правильним. Крім того, обґрунтованим є й висновок суду про невідповідність приписам законодавства вручення повідомлення про проведення пленарного засідання 21 грудня 2006 року гр. С. увечері 20 грудня, без жодних проектів рішень, без ознайомлення зі змістом подання прокурора.

(4) Постанова Верховного Суду України від 16 червня 2009 року, додаток до інформаційного листа Вищого адміністративного суду України від 05.10.2009 N 1293/13/13-09.

III. Підстави звільнення суддів та отримання статусу "суддя у відставці"

Перелік підстав звільнення судді органом, що його обрав або призначив, встановлено пунктом 9 частини першої статті 15 Закону України 15 грудня 1992 року N 2862-XII "Про статус суддів" (далі - Закон N 2862-XII). Наведений у зазначеній статті перелік є вичерпним, а тому не підлягає довільному тлумаченню й застосуванню.

Суддя не може бути звільнений з інших підстав, ніж ті, що визначені пунктом 9 частини першої статті 15 Закону N 2862-XII, що кореспондується з вимогами частини п'ятої статті 126 Конституції України, яка також містить вичерпний перелік підстав звільнення судді й не підлягає довільному тлумаченню.

Виходячи зі змісту частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, Верховна Рада України як орган, що обрав суддів, має право вказувати підставами їх звільнення тільки ті, що зазначені в переліку вищезазначених нормативно-правових актів, у протилежному разі дії Верховної Ради України суперечитимуть вимогам Конституції України та Закону N 2862-XII.

Разом з тим, суди як органи державної влади, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, при здійсненні судочинства також обмежені процесуальними правами, які визначені у відповідних процесуальних кодексах.

Згідно зі статтею 1 КАС повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції визначаються цим Кодексом.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Повноваження адміністративного суду в разі задоволення адміністративного позову визначені частиною другою статті 162 КАС, відповідно до якої суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

При цьому, відповідно до абзацу другого частини другої статті 162 КАС, суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Обрання способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин повинно визначатися судом з урахуванням змісту частини першої статті 2 КАС, принципів адміністративного судочинства.

У статті 9 КАС розкривається значення принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України.

Відповідно до статті 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії.

До виключної компетенції Верховної Ради України відповідно до пункту 27 статті 85 Конституції України належить обрання суддів безстроково, а виходячи зі змісту частини п'ятої статті 126 Основного закону - і їх звільнення на підставах, визначених у законі.

Зазначене положення наділяє Верховну Раду України відповідним конституційним повноваженням, перебирання якого на себе судом суперечило б принципу законності.

Отже, абзац другий частини другої статті 162 КАС підлягає тлумаченню з урахуванням викладеного висновку і повинен розумітися таким чином, що суд, обираючи спосіб захисту прав у сфері публічно-правових відносин, не може у своєму рішенні використовувати конституційні повноваження Верховної Ради України. Тобто адміністративний суд у виборі способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин обмежується конституційними засадами, які викладено вище.

Тобто адміністративний суд не може ухвалити рішення про надання статусу судді у відставці. Прийняття відставки судді, виходячи зі змісту статті 126 Конституції України, є прерогативою органу, який обрав суддю. Виключно Верховна Рада України має право надати судді статус "суддя у відставці" та припинити цю відставку для поновлення його повноважень.

Таким чином, з позиції Верховного Суду України,(5) Вищий адміністративний суд України (ухвала від 11 червня 2008 року), задовольняючи позовні вимоги позивачів до Верховної Ради України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України, апеляційного суду Харківської області про визнання формулювання підстав їх звільнення такими, що не відповідають законодавству, зміну формулювання підстав звільнення та зобов'язання до вчинення дій, припустився порушення статті 162 КАС, оскільки прийняття відставки у зазначених осіб належало до конституційних повноважень Верховної Ради України.

(5) Постанова Верховного Суду України від 17 листопада 2009 року

IV. Особливості звільнення публічних службовців з державних політичних посад

Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" та Закону України "Про Кабінет Міністрів України" до державних політичних посад відносяться посади Президента України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Визначальними критеріями віднесення посад до державних політичних є характер повноважень, порядок призначення на посади та звільнення з посад. До державних політичних посад відносяться ті, які визначені Конституцією України та законами України, обіймаються через обрання на них народом або призначаються всенародно обраними носіями влади на визначений строк для реалізації політичної програми.

Як свідчить аналіз судової практики, одним із проблемних є питання щодо припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій.

Питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їхніх повноважень урегульовані статтею 118 Конституції України та статтями 8, 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" і належать до конституційних повноважень Президента України.

Відповідно до частини першої пункту 1 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження голів місцевих адміністрацій припиняються Президентом України у разі порушення ними Конституції України і законів України.

Як приклад правильного застосування норм матеріального права у цій категорії справ, слід навести позицію Вищого адміністративного суду України, висловлену у справі за позовом гр. Ж. до Президента України про скасування Указу Президента стосовно звільнення з посади голови обласної державної адміністрації та поновлення на посаді (постанова від 24 червня 2009 року).

Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій, суд касаційної інстанції звернув увагу на низку помилкових висновків, до яких дійшли суди. До таких, зокрема, належать висновки щодо необхідності внесення подання Кабінетом Міністрів України на звільнення позивача із займаної посади, оскільки вимоги щодо внесення подання Кабінету Міністрів України, викладені в пункті 2 частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", не стосуються підстав звільнення за пунктом 1 частини першої статті 9 цього Закону, а тому не підлягають застосуванню. Відповідно до вимог Конституції України, Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Закону України "Про державну службу" Президент України, видаючи Указ про звільнення публічного службовця з політичної посади, сам визначає правові підстави звільнення.

Судами також зроблено помилковий висновок про обов'язковість службового розслідування при звільненні позивача відповідно до Закону України "Про державну службу", так як вказаний Закон містить обов'язковість службового розслідування лише при відстороненні державного службовця від займаної посади та на вимогу самого службовця з метою зняття безпідставних, на думку державного службовця, звинувачень або підозри. У Законі України "Про місцеві державні адміністрації" такі вимоги також відсутні.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій неправомірно не взято до уваги рішення судів про скасування розпоряджень публічного службовця, якими в порушення чинного законодавства, надавалися та вилучалися земельні ділянки. Вищий адміністративний суд України у зв'язку з цим вказав, що відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені судовими рішеннями, що набрали законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, а тому суди, дослідивши ці рішення як докази неправильно зробили висновок про те, що вказані рішення про порушення земельного законодавства не можуть бути взяті до уваги.

Таким чином, досліджуючи відповідність підстав звільнення публічного службовця з державної політичної посади вимогам законодавства, Верховний Суд України(6) підтвердив правильність правової позиції Вищого адміністративного суду України у питанні віднесення скасованих у встановленому законом порядку рішень, винесених політичними службовцями, до доказів порушення публічним службовцем вимог Конституції та законів України.

(6) Постанова Верховного Суду України від 20 жовтня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 6818946

V. Оскарження правових актів індивідуальної дії щодо присвоєння публічним службовцям спеціальних звань

Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки визначені в Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженому постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року N 114 (далі - Положення).

Спеціальні звання рядового і начальницького складу присвоюються особам, прийнятим на службу в органи внутрішніх справ, з урахуванням їх особистих якостей, спеціальної або військової освіти, рівня підготовки, службового досвіду та інших умов, передбачених цим Положенням.

Особам із числа офіцерів запасу Збройних Сил України, яких призначено на посади середнього, старшого і вищого начальницького складу органів внутрішніх справ, присвоюються спеціальні звання, що відповідають їх військовим званням, у разі успішного закінчення ними курсів початкової підготовки (спеціалізації).

Особам, яких прийнято на посади старшого і вищого начальницького складу, перше спеціальне звання може бути присвоєне не вище звання майора міліції або майора внутрішньої служби, за винятком осіб, які мають офіцерські звання запасу вищі, ніж звання майора (частина третя статті 27 Положення).

Вивчення судової практики показало, що під час розгляду справ про порушення встановленого порядку присвоєння працівникам міліції спеціальних звань судами не повно з'ясовуються обставини, що мають суттєве значення для правильного розв'язання спору.

Так, у справі за позовом гр. К. до Міністерства внутрішніх справ України про визнання незаконним та скасування наказу Міністра внутрішніх справ України від 10 квітня 2005 року N 232 "Про грубі порушення встановленого порядку присвоєння працівникам міліції спеціальних звань та покарання винних" судом першої інстанції, з висновком якого погодився касаційний суд, установлено, що наказ N 232 було прийнято правомірно, оскільки присвоєння позивачу чергових спеціальних звань здійснено із порушенням строків. При цьому суд указав, що чинним законодавством не передбачена можливість отримання особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України чергових спеціальних звань за 10 місяців проходження служби від "лейтенанта міліції" до "підполковника міліції".

Водночас, задовольняючи позов і визнаючи оспорюваний наказ недійсним, суд апеляційної інстанції послався на частину третю пункту 38 Положення, відповідно до якої особи середнього і старшого начальницького складу можуть бути позбавлені спеціальних звань у випадках та порядку, передбачених законодавством, зокрема за вироком суду, що набрав законної сили, або за рішенням Кабінету Міністрів УРСР.

Відповідно до частини третьої пункту 27 Положення особам, яких прийнято на посади старшого і вищого начальницького складу, перше спеціальне звання може бути присвоєне не вище звання майора міліції або майора внутрішньої служби.

З огляду на вищенаведене колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України(7), скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України від 1 липня 2009 року, дійшла висновку про те, що судами попередніх інстанцій не встановлено, до якого начальницького складу відносяться звання, присвоєні позивачу, та які встановлено законодавством строки вислуги для присвоєння чергових спеціальних звань. З огляду на вимоги частини третьої пункту 27 Положення судами також не встановлено відповідність присвоєних гр. К. звань посаді, яку він обіймав у апараті Міністерства внутрішніх справ України.

(7) Постанова Верховного Суду України від 29 вересня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 6818949

У той же час, переглядаючи в порядку статей 241-244 КАС судові рішення у вказаній категорії справ, Верховний Суд України(8) підтвердив правильність позиції суду касаційної інстанції у застосуванні пунктів 2, 28, 35, 38 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.

(8) Постанова Верховного Суду України від 22 вересня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 6818954

Так, у справі за позовом гр. Є. до Міністерства внутрішніх справ судами встановлено, що при присвоєнні позивачці наказом N 215 спеціального звання підполковника міліції, Міністерством внутрішніх справ було допущено порушення пункту 35 Положення щодо дотримання черговості присвоєння таких звань. Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що відповідач у справі не оспорював право позивачки на дострокове присвоєння чергового звання в порядку заохочення. Проте, скасувавши дію наказу N 215 про присвоєння їй достроково спеціального звання "підполковник міліції", відповідач у оскарженому наказі не вирішив питання про дострокове присвоєння їй чергового спеціального звання. Більш того, в порушення правил пункту 36 Положення він не вирішив питання про присвоєння позивачці чергового спеціального звання по закінченню строку вислуги.

Таким чином, належно оцінивши докази у справі, суди дійшли висновку про порушення оспорюваним наказом прав гр. Є. та прийняли законне рішення.

Заступник Голови суду
М.Цуркан